La explosión de la deuda pública

Artículo publicado en AHOA el 15/05/2015

logoahoraLas discusiones académicas en torno al papel del Estado en la economía son tan antiguas como la ciencia económica misma, si no más. Entre todas las confrontaciones ideológicas quizás ninguna haya sido tan sonada como la que opuso a John Maynard Keynes y Friedrich Hayek, allá por los años treinta del siglo pasado, a propósito de las causas que habían originado la crisis de 1929. Aunque pueda parecer lejano, aquel enfrentamiento tiene mucho que ver con la manera en que hoy interpretamos la reciente explosión de la deuda pública en España.

Hayek explicaba la crisis de 1929 argumentando que el sobreendeudamiento de empresas y hogares se debía a la excesiva facilidad para acceder al crédito, con tipos de interés demasiado bajos, que había incentivado inversiones de carácter especulativo. La burbuja estalló, en su opinión, cuando los tipos de interés se incrementaron a consecuencia del crecimiento desmesurado del déficit público. Su propuesta para prevenir crisis de este tipo consistía en reducir la cantidad de dinero en circulación, contrayendo el crédito e incentivando el ahorro, como paso previo a la recapitalización del sector privado. Era, además, partidario de minimizar la intervención del Estado en unos mercados que consideraba eficientes por naturaleza.

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Según Keynes, en cambio, un incremento excesivo del ahorro podía tener un impacto negativo sobre el consumo y los beneficios, contribuyendo por lo tanto a agravar la situación. Consideraba que la relación de causalidad entre crisis y déficit público era la opuesta a la defendida por Hayek. La crisis había originado la explosión del déficit público, no al revés. Los postulados keynesianos partían de una relación inversa entre el paro (que se explicaba por una demanda insuficiente) y la inflación: estimular la demanda a través del gasto público reducía el desempleo e incrementaba los precios. La buena política económica, de acuerdo con este paradigma, consistía en aumentar el gasto público en fases de recesión y contraerlo en fases de expansión, actuando el Estado en el sentido opuesto al ciclo económico.

El debate académico no se zanjó entonces, pero en la práctica fueron las tesis de Keynes las que se impusieron. Al menos hasta que la crisis del petróleo, en los años 70, puso en entredicho su capacidad para dar respuesta a una situación nueva en la que elevadas tasas de paro convivían con elevadas tasas de inflación (algo que, teóricamente, no tendría que ocurrir).

Las explicaciones monetaristas tomaron el relevo, con Milton Friedman en vanguardia, dando lugar a un cambio de paradigma económico que ha llegado hasta nuestros días y que propugna, por una parte, la reducción del gasto público como forma de incentivar la demanda agregada (los bonos de deuda pública compiten con otros inversores en busca de financiación, provocando un “efecto expulsión” de la iniciativa privada) y, por otra, supedita la tasa de paro al control de la inflación. Este paradigma se conoce con el nombre de neoliberalismo, de manera un tanto laxa, que en realidad agrupa distintas corrientes de pensamiento que comparten su rechazo por la regulación económica y su defensa de la libertad económica individual frente al papel coercitivo del Estado.

Aunque todas ellas son contribuciones meritorias que nos han permitido comprender mejor el funcionamiento de los mercados, algunos economistas siguen anclados en un debate maniqueo que tendría que confirmar la supremacía de una Escuela de pensamiento (keynesianos o hayekianos en sus distintas versiones) sobre la otra. Poco importa que la evidencia estadística muestre que primero fue la crisis y luego el déficit que, atrincherados en su paradigma, todavía hay quienes siguen debatiendo si fue la crisis de 2008 lo que provocó la explosión de la deuda pública o la deuda pública lo que originó la crisis de 2008.

Así, pasando del razonamiento científico a la crítica dogmática, el descrédito de la ciencia económica está asegurado. ¿Acaso no es compatible argumentar simultáneamente sobre las consecuencias negativas del exceso de crédito, la necesidad de una fase de austeridad en la salida de la crisis y los efectos benéficos de las políticas contra-cíclicas?

Algunos prejuicios sobre la explosión de la deuda pública española

También seguiremos escuchando de manera reiterada que las administraciones públicas españolas vivieron por encima de sus posibilidades durante el boom inmobiliario y que, a fin de cuentas, la causa última de la actual crisis no es otra que el efecto directo de la corrupción sobre el nivel de endeudamiento.

Es cierto que nuestras administraciones públicas participaron del festín de unos ingresos que estaban dopados por la burbuja inmobiliaria. Pero conviene poner en contexto la corrupción como variable explicativa de la deuda. El hecho de que se trate de actividades ocultas dificulta su estimación, aunque sea evidente que buena parte de la inversión en obra pública ha servido para alimentar una economía paralela a base de sobrecostes y mordidas. La cuestión es determinar y, llegado el caso, demostrar jurídicamente cualquier fraude. Y no sólo eso. La construcción de un aeropuerto sin tráfico aéreo o de una línea de AVE de dudosa rentabilidad social puede constituir un dispendio de recursos públicos dentro de la legalidad. Por ahí se nos ha ido mucho dinero, a menudo entre el aplauso popular.

De todos modos, por difícil que sea determinar qué parte de ese gasto nos podríamos haber ahorrado, el coste total de la obra pública sí está contabilizado. En la década anterior al inicio de la crisis la inversión total de las administraciones públicas, incluyendo el gasto en infraestructuras, representaba aproximadamente el 4,0% del PIB, con un pico de 5,1% en 2008. Actualmente representa alrededor del 2% del PIB, algo más de 20.000 millones de euros, que puede parecer mucho pero es menos de lo que se invertía hace quince años. Ni considerando que toda esta inversión ha sido un fraude (facturas a cambio de nada), se explicarían los cientos de miles de millones de euros de incremento de la deuda pública desde el inicio de la crisis.

En realidad el problema de los tramposos en la economía no sólo es importante por el dinero que acaba indebidamente en sus bolsillos, sino sobre todo por cómo afecta al funcionamiento de las instituciones y de los mercados. Cuando se actúa al margen de las reglas del juego se impide que la economía funcione de manera eficiente. Sin subestimar el problema de la corrupción, la verdadera responsabilidad del sector público en la explosión de la deuda consiste en no haber acertado con las políticas económicas adecuadas, en un fallo de supervisión financiera a gran escala y en el descrédito institucional.

Determinantes del incremento de la deuda pública

De acuerdo con Eurostat, la deuda pública española ha pasado de representar el 35,5% del PIB en 2007 al 97,7% al cierre de 2014. Las cifras de contabilidad nacional dejan lugar a pocas dudas en cuanto a los determinantes de este incremento (62,2 puntos, cada uno de los cuales equivale a unos 10.000 millones de euros).

En primer lugar, a pesar de las políticas de austeridad, el incremento de la deuda se explica por el aumento considerable del gasto público. Si en 2007 representaba el 38,9% del PIB actualmente se sitúa en el entorno del 44,0%, tras haber alcanzado un pico del 47,3% en 2012.

El contribuyente tiene motivos para sorprenderse, pues este incremento no se corresponde con lo que cabría esperar a raíz de los recortes en sanidad, educación, cultura, gasto sociales, salarios públicos, etc. Tres factores explican que el gasto se haya incrementado a pesar de las políticas de austeridad: la evolución de las pensiones (que poco tiene que ver con la crisis), las prestaciones por desempleo y el rescate bancario.

Si en 2007 España destinaba algo más de 90.000 millones de euros a pensiones, el año pasado el gasto alcanzó los 127.000 millones. En el mismo periodo el gasto en prestaciones por desempleo ha pasado de 14.000 millones a casi 30.000 millones anuales. Finalmente, las intervenciones del FROB han supuesto un coste para las arcas públicas superior a 60.000 millones de euros. Unas cosas con otras, el incremento del gasto es responsable de 21,7 puntos de los 62,2 referidos anteriormente: 14,4 puntos corresponden al incremento de las pensiones, 7,7 al incremento de las prestaciones por desempleo y otros 5,9 al rescate bancario (a los que podría sumarse, según el criterio considerado, una parte de los ajustes contables entre déficit y deuda que ascienden en total a 3,9 puntos adicionales).

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En segundo lugar el incremento de la deuda también se debe a la disminución en la recaudación de las administraciones públicas, como consecuencia de la menor actividad económica. En el primer año de crisis los ingresos públicos pasaron del 40,9% al 36,7% del PIB. En 2013 los ingresos totales de las administraciones públicas españolas se situaron en el 37,5% del PIB, solamente superiores en la zona euro ese año a Irlanda y Chipre, y notablemente inferiores a las demás grandes economías del continente (44,5% en Alemania, 53,0% en Francia, 47,7% en Italia y 39,7% en el Reino Unido). A pesar de la subida del IVA y el IRPF, la merma de ingresos públicos con respecto al nivel de 2007 es responsable de un incremento de la deuda pública equivalente a 18,1 puntos de PIB.

En tercer lugar, puesto que el coste de los intereses es proporcional a la deuda acumulada, éstos se han ido incrementando a medida que crecía la ratio de deuda sobre el PIB. Son recursos que el contribuyente podría haberse ahorrado (menos impuestos habrían estimulado el consumo y la inversión privada) o que podríamos haber destinado a inversión pública, mejoras de las prestaciones públicas o amortización de la deuda. Esto explica otros 17,0 puntos del incremento acumulado de la deuda pública.

La sostenibilidad de la deuda pública

En cuanto a la sostenibilidad de la deuda pública conviene recordar que, a diferencia de la deuda privada, el coste para el contribuyente son únicamente los intereses (el principal se amortiza con nuevas emisiones, en una especie de canje de bonos con nuevos tenedores de deuda). Además, en presencia de tasas de crecimiento nominal significativas, es técnicamente posible incurrir en déficit y reducir la deuda simultáneamente. De las previsiones económicas para los próximos años se puede deducir que la deuda pública española se estabilizará en 2016, para entrar posteriormente en la senda de convergencia de Maastricht.

Ahora bien, el sector público español sigue en situación de déficit primario (gasta más de lo que ingresa, incluso sin contabilizar los intereses de la deuda), algo que es excepcional en los países de la zona euro tras años de consolidación fiscal. Esto hace que nuestra deuda pública sea especialmente dependiente del crecimiento económico y especialmente vulnerable a una espiral deflacionaria. Crecimiento e inflación no son sólo aire fresco en las circunstancias actuales, son una necesidad. Algo en lo que probablemente Keynes y Hayek tampoco estarían de acuerdo.